D’où vient le Sénat ?

À quoi sert le Sénat ? C’est une question que nous sommes en droit de nous poser quand on saisit son rôle assez minime sous la V^e République, de chambre qui débat mais qui, au bout du compte, n’aura jamais le dernier mot.  Malgré cette impuissance, les sénateurs prennent (presque) leur travail au sérieux, et on les voit régulièrement troller, comme récemment lorsque la droite (enfin, la « droite encore plus à droite que le PS de droite ») a proposé d’ajouter la fin des 35 heures au projet de loi sur le travail. Régulièrement, le Sénat énerve, ou apparaît au contraire comme une sorte de dernier espoir face à une loi qui nous déplaît (espoir généralement déçu, d’ailleurs), mais l’Assemblée nationale ayant constitutionnellement le dernier mot, les gesticulations sénatoriales n’ont que peu de portée, semble-t-il.

Alors, le Sénat serait-il totalement inutile ? Cette idée est très tentante, mais pour la mettre à l’épreuve, il faut remonter aux origines de cette « chambre haute », pour comprendre dans quel but elle fut conçue. Pour cela, il faut remonter à la Révolution française.

 

Le Conseil des Anciens (1795-1799)

Le premier ancêtre du Sénat en France remonte en effet au Directoire, période méconnue et pourtant passionnante en termes de construction politique. Cette période fera l’objet de vidéos et d’articles ultérieurs, on restera donc ici à l’essentiel. Après la chute de Robespierre et de ses partisans en juillet 1794 (Thermidor), ceux qui se trouvent au pouvoir sont particulièrement divisés : le mot qui les décrit dans l’historiographie, « Thermidoriens », marque bien leur principal point commun : avoir voulu la mort de Robespierre. Néanmoins, ils se réunissent également dans le fait qu’ils sont pour la plupart fortunés, issus de la bourgeoisie aisée, et désireux de mettre en place un régime plus stable, et susceptible de défendre leurs intérêts.

Il faut donc éviter de créer un État tout-puissant comme sous la Terreur, mais aussi faire en sorte que le peuple ne fasse pas entendre trop fortement sa voix, au risque de nuire aux intérêts des classes supérieures. Plusieurs solutions sont donc trouvées. Tout d’abord, le pouvoir exécutif est divisé entre cinq personnes, les Directeurs, élus pour cinq ans, un d’entre eux étant renouvelé chaque année : ainsi, il est impossible (théoriquement) qu’un groupe de personnes monopolise trop longtemps le pouvoir.

Sous le Directoire, l’exécutif était formé de cinq Directeurs, ici représentés dans leur costume officiel tricolore, pour éviter un monopole du pouvoir.

Surtout, il est décidé que les députés du corps législatif seront élus au suffrage censitaire : seuls les plus riches peuvent être élus et voter. En outre, ce corps législatif de 750 membres (élus pour trois ans, renouvelé par tiers chaque année) est divisé en deux chambres. D’une part, le Conseil des Cinq-Cents, formé, comme son nom l’indique, de 500 membres, d’autre part, le Conseil des Anciens, regroupant les plus vieux des membres : ceux-ci doivent avoir plus de 40 ans, témoigner de bonnes mœurs (notamment en étant mariés ou veufs), vivre en France depuis longtemps… Bref, l’idée est d’avoir, au sein de ce corps législatif élus par les riches, une chambre plus conservatrice, par nature, dans la mesure où généralement, les personnes deviennent plus conservatrices en vieillissant.

Ce Conseil des Anciens est loin d’être anecdotique : il valide les lois, choisit les Directeurs : sans lui, rien ne se fait. L’idée était donc bien qu’une élite, âgée, serve de contrepouvoir aux ardeurs des députés les plus jeunes et progressistes. Dans les faits, le Directoire n’a duré que 4 ans, et n’a jamais réellement fonctionné comme il aurait dû : le système a été en crise permanente. Pourtant, il parvint à faire pénétrer en France le système à deux chambres, bien que celles-ci soient encore élues de la même façon, les députés étant d’abord élus, puis ensuite répartis entre les conseils.

De 1799 à 1870 : la chambre haute entre dans les mœurs

Tout au long du XIX^e siècle, le concept de « chambre haute » a continué à s’appliquer sous les différents régimes durant lesquels la France a, petit à petit, adopté le parlementarisme. Ainsi, sous le Consulat et l’Empire, Napoléon mit en place le « Sénat conservateur ». Le régime n’étant pas à proprement parler parlementaire, il est inutile de s’attarder sur cette chambre. Son nom est néanmoins évocateur, puisque la notion de « Sénat » s’est perpétuée jusqu’à nous. Il s’agissait ici, pour plaire aux érudits, de faire allusion à Rome, point central de la propagande impérial auprès des élites. Du reste, ce Sénat conservateur avait avant tout pour fonction de créer une élite d’Empire, fidélisée au régime à coups de propriétés, de revenus et de titres.

Napoléon reçoit au palais royal de Berlin les députés du Sénat, 19 novembre 1806 ; peinture de Berthon.

En 1814, la Restauration entraîna la mise en place d’une monarchie parlementaire, sous influence de monarchistes intransigeants (les « ultras »), et d’un souverain, Louis XVIII, conscient de la nécessité d’un compromis. On trouva ainsi une Chambre des Députés (élue au suffrage censitaire), et une Chambre des Pairs. Ceux-ci étaient nommés par le roi et leur fonction était héréditaire : autant dire que le but était, clairement, de renouer avec l’ancienne noblesse, devenue un point d’ancrage important du nouveau régime déterminé à revenir au maximum à l’ordre établi avant la Révolution.

Lorsque le régime fut renversé en 1830 et remplacé par la monarchie de Juillet, plus libérale, les institutions changèrent peu. Le mode de nomination des Pairs et leurs attributions évoluèrent, mais cette chambre restait nommée, et non élue. Elle avait simplement pour fonction, désormais, de représenter les intérêts de la bourgeoisie, supplantant la noblesse dans ce nouveau régime.

La révolution de 1848, dont il a déjà été question ici, entraîna le retour de la République et, provisoirement, d’une chambre unique, élue au suffrage universel masculin. Pour les républicains, en particulier la frange la plus à gauche, un régime à deux chambres était en effet une aberration démocratique évidente.

Néanmoins, la victoire des conservateurs et l’élection de Louis-Napoléon Bonaparte changèrent la donne. Ainsi, lorsque ce dernier effectua son coup d’État en 1851, d’abord pour prolonger son mandat, puis, un an plus tard, pour transformer le régime en Empire, un Sénat fut recréé. Le régime n’étant pas, non plus, parlementaire, il est inutile de s’y attarder : ce Sénat remplissait le même rôle que son ancêtre du Premier Empire, mais, progressivement, la libéralisation du régime entraîna un accroissement de ses pouvoirs. Il fut profondément réformé en 1870 et, si le régime n’avait pas chuté quelques mois plus tard, il aurait pu connaître des évolutions intéressantes.

Ainsi, à l’aube de l’émergence de la III^e République, le concept de « chambre haute » s’était durablement imposé en France. Mais il n’était pas pour autant totalement accepté : il restait associé à des régimes notoirement conservateurs et antirépublicains. C’est avec la naissance de la III^e République que le concept a, progressivement, été « républicanisé ».

Le Sénat de la III^e République (1876 – 1940)

Les débuts de la Troisième République sont une période très riche en enseignements politiques, et ils mériteront certainement une vidéo un jour. Ici aussi, contentons-nous de l’essentiel. En 1870, donc, Napoléon III se lança dans une guerre pour le moins hasardeuse contre la Prusse. Lors d’une défaite magistrale à Sedan, il fut fait prisonnier. Dans la foulée, à Paris, la République fut proclamée ; mais la situation était loin d’être idéale : la France perdait la guerre, la capitale fut bientôt assiégée…

La défaite semblant imminente, Bismarck imposa des élections en France, afin de négocier avec un pouvoir légitime. Ces élections pour la formation d’une « Assemblée Nationale » eurent lieu le 8 février 1871. On se doute que, dans un pays en bonne part occupé, la campagne fut particulière : la seule question qui importait alors était de poursuivre ou non la guerre. La gauche républicaine était favorable à la poursuite des hostilités, pour éviter de devoir perdre l’Alsace et la Moselle. Les conservateurs, monarchistes et bonapartistes (ces derniers en situation de faiblesse avec la chute de leur régime) voulaient pour leur part la paix. La population partageait en grand majorité leur sentiment, et la chambre élue ce 8 février fut l’assemblée la plus aristocratique jamais élue en France, avec une écrasante majorité monarchiste.

Les élections de 1871 se déroulèrent dans le contexte difficile de la défaite française. Cette gravure de 1878 représente ainsi Napoléon III, prisonnier de Bismarck, par la suite organisateur des élections.

Ceux-ci avaient néanmoins un grave problème : divisés entre légitimistes et orléanistes à parts à peu près égales, ils étaient donc en conflit quant au prétendant à mettre sur le trône. Les premiers plébiscitaient le Comte de Chambord, leur « Henri V », petit-fils de Charles X, tandis que les orléanistes lui préféraient le Comte de Paris. Chambord étant sans enfants et dans l’incapacité d’en avoir, un compromis fut trouvé : il régnerait puis, à sa mort, la branche des Orléans prendrait la relève. Néanmoins, les Orléanistes ne purent approuver ses prises de positions intransigeantes. Le compromis était impossible tant que Chambord vivrait, il fallait donc temporiser. Ceci explique qu’en 1873, Patrice de Mac Mahon, maréchal royaliste choisi comme président, ait été mis en place pour sept ans par l’Assemblée. On espérait que Chambord meure entre-temps, permettant ensuite une restauration monarchique.

Seulement, la majorité monarchiste se réduisait peu à peu, au gré des élections partielles : maintenant que la question de la paix était résolue, les Français votaient par conviction, et leurs convictions étaient républicaines et bonapartistes, mais pas monarchistes. De fait, il devenait important pour ces derniers de stabiliser leurs acquis pour former un régime conservateur, transformable ultérieurement en monarchie. Quant aux Républicains, ils devaient agir vite s’ils ne voulaient pas que voir les Bonapartistes les dépasser. Il fallait donc créer un régime de compromis.

En 1875 furent donc votées les trois lois constitutionnelles établissant, cinq ans après sa fondation, la III^e République. Pas de Constitution ferme, ici, ni de préambule ou de déclaration des droits ; aucun principe (qui ne faisaient alors pas consensus), juste des institutions. Celles-ci furent négociées entre républicains modérés (la future droite) et monarchistes orléanistes (dont beaucoup sont les ancêtres de notre droite républicaine, ceux qui sont restés royalistes étant, pour leur part, passés à l’extrême droite). Ainsi, la présence d’un président de la République était un pur acquis des royalistes, les républicains gardant de mauvais souvenirs du premier président français… qui avait mis fin à la République. Le Sénat fut également un de ces compromis, les orléanistes voulant une chambre haute élitiste modérant les ardeurs de la chambre basse, élue au suffrage universel masculin.

Les trois lois constitutionnelles de 1875 créent les institutions de la Troisième République. La troisième loi, ici représentée, régit les rapports entre les différentes institutions. Le Sénat fait l’objet d’une loi à part, la première.

Apparut ainsi le Sénat, alors totalement égal de la Chambre des députés pour la préparation des lois (la navette parlementaire devait se poursuivre jusqu’à accord des deux chambres, aucune n’ayant le dernier mot par nature). Les sénateurs étaient 300 : 75 étant nommés à vie, d’abord par l’Assemblée Nationale avant sa séparation fin 1875, et ensuite par le Sénat lui-même. Quant aux sénateurs « élus », ils l’étaient par les notables de province eux-mêmes élus. L’idée était donc bien d’avoir un Sénat ultra élitiste, représentant les notables, donnant une forte voix aux campagnes, berceaux du conservatisme.

Nombre de républicains radicaux n’acceptèrent alors le Sénat que comme un compromis qu’ils feraient ultérieurement disparaître. Ce ne fut jamais le cas. Tout au plus les sénateurs à vie furent-ils supprimés en 1884, tout en gardant le droit, pour ceux qui l’étaient lors, de le rester jusqu’à leur mort (l’espèce ne disparut donc qu’en 1918 avec Émile de Marcère).

Les 75 premiers sénateurs à vie, en 1876.

Le Sénat était en effet un endroit bien pratique pour finir une carrière politique en perte de vitesse. Mais il avait aussi d’autres utilités pour la classe politique, comme le montre son rôle dans la bataille pour le droit de vote des femmes. Un premier projet fut ainsi proposé en 1919 par la Chambre des députés, et approuvé par 250 voix d’écart. Le Sénat attendit 1922 pour consentir à en débattre, et le rejeta de 22 voix. En 1925, la Chambre proposa un nouveau projet, cette fois-ci restreint aux élections locales. Le Sénat ne consentit pas même à le mettre à l’ordre du jour, au point que la Chambre dut voter une motion invitant le gouvernement à faire mettre cette question à l’ordre du jour du Sénat… Ce qui fut refusé… par le Sénat. Enfin, en 1936, en plein Front populaire, la Chambre des députés approuva le suffrage des femmes à l’unanimité… mais le Sénat ne discuta jamais le texte.

L’outil était en effet bien pratique : la position des députés radicaux (alors grosso-modo le centre gauche) illustre bien cet usage. Les radicaux étaient, historiquement, opposés au droit de vote des femmes par peur de les voir trop soumises aux religieux. Mais leur électorat, progressiste, soutenait la mesure. Les députés radicaux, redevables devant leurs électeurs, votaient donc pour le projet. Les sénateurs, en revanche, qui ne rendaient de comptes à personne, pouvaient librement voter contre. Il est même arrivé que certains aient été favorables au projet lorsqu’ils étaient députés, puis, une fois devenus sénateurs, soient devenus opposants. Le Sénat pouvait ainsi servir de barrière à des projets auxquels la classe politique était opposée, mais que l’opinion désirait.

C’est donc sous la III^e République que le Sénat connut son apogée : chambre conservatrice par excellence, elle fut apprivoisée par les Républicains au point de finir par faire partie des meubles. Il était désormais accepté qu’une République contienne une « chambre haute », non élue (ceci étant couvert par l’idée de « suffrage universel indirect ») et institutionnellement conçue pour être conservatrice.

En 1940, la Seconde Guerre mondiale et la mise en place du régime de Vichy mirent un temps en cause le parlementarisme français dans son ensemble. Mais la question de la chambre haute se reposa lorsqu’il s’agit de concevoir une nouvelle république.

Le « Conseil de la République » (1946 – 1958)

De nos cinq républiques, la IV^e est certainement la moins connue et la moins aimée. Instable, salie par une décolonisation douloureuse (mais la III^e République, colonisatrice, n’était-elle pas plus responsable, comme les régimes précédents d’ailleurs ?), elle ne laisse que peu de souvenirs dans l’imaginaire collectif français. Il faut dire que De Gaulle fit bien son travail : pour justifier la V^e République, il fallait que la IV^e ait été particulièrement mauvaise. La technique est fréquente dans l’histoire.

C’est sur la naissance du régime qu’il faut ici revenir. À la fin de la guerre, trois forces politiques se partagent les trois quarts de l’électorat français : les communistes sont la première force du pays (25%), suivis de près par les socialistes de la SFIO, puis par le MRP, un parti démocrate-chrétien de centre droit. La gauche domine donc d’une majorité quasi-absolue l’assemblée chargée d’élaborer une nouvelle constitution, la population ayant majoritairement rejeté un retour à la III^e République.

En mai 1946, les Français furent ainsi appelés à voter pour approuver ou non le premier projet de constitution, rédigé par la gauche. L’idée était claire : une chambre unique, dont le pouvoir surpasse de loin l’exécutif : l’assemblée élit le président de la République, peut renverser le président du conseil des ministres… Le président de la République peut, théoriquement, la dissoudre, mais dans la pratique, la chose est très improbable. Autant dire qu’à une époque où les communistes représentaient 25% des suffrages, un tel système pouvait faire très peur à la droite. Le referendum devint donc un vote « pour » ou « contre » le risque de voir la France devenir une démocratie populaire à l’image des pays de l’est. Dans ces conditions, le projet fut rejeté, par 53% des voix.

Il fallait donc en rédiger un nouveau, cette fois-ci avec le soutien du MRP. Le projet intégra donc une nouvelle chambre, le « Conseil de la République », avec un système d’élection complexe, en partie par l’Assemblée nationale, en partie par de « grands électeurs » ; pour pas grand-chose au final : ce conseil n’était alors que consultatif. Dans les faits, l’Assemblée restait toute puissante. Le projet fut accepté, de peu, et avec un tiers d’abstention. Cette Quatrième République naissait dans une certaine indifférence qui n’augurait rien de bon.

Le régime est connu pour son instabilité parlementaire et ministérielle : dans ces circonstances, le Conseil de la République devint un véritable îlot de stabilité, qui poussa les gouvernements successifs à le réformer. Ainsi, dès 1948, son mode d’élection était réformé pour revenir à celui du Sénat de la République précédente. Surtout, à partir de 1954, il retrouva de nouveaux pouvoirs et recommença à écrire la loi : la navette parlementaire était relancée, mais désormais, l’Assemblée nationale aurait le dernier mot. Le Sénat, dans son format actuel, était grosso-modo né : il devait servir de gage de stabilité face à une Assemblée Nationale jugée trop volatile.

Le Sénat de la V^e République (depuis 1958)

Sous la V^e république taillée sur mesure par De Gaulle, le Sénat retrouva son nom d’origine, mais pas sa suprématie. Comme précédemment, en effet, notre Sénat n’a pas le dernier mot dans les débats ; il peut en revanche les orienter, voire faire passer en douce des dispositions impopulaires que les députés ne veulent pas assumer. Surtout, il peut faire de l’obstruction en… perdant du temps.

Pour le reste, le Sénat reste élu par les élus locaux : pour faire passer cette pilule d’une chambre à l’élection toujours pas démocratique, la Constitution lui donne désormais le rôle de « représentant des collectivités locales », comme si ces collectivités étaient des entités indépendantes de leurs habitants. Dans les faits, surtout, en donnant une plus grande place aux petites localités campagnardes que l’Assemblée Nationale, le Sénat est une chambre qui représente effectivement plus les petites localités… souvent plus conservatrices…

Par ailleurs, le Sénat de la Cinquième a aussi une grande portée symbolique puisque, toujours très théoriquement, son président est le deuxième homme en France. Oui, Gérard Larcher devrait être le deuxième homme de France : c’est le président du Sénat qui assure l’intérim si  le président meurt ou démissionne. C’est ainsi qu’Alain Poher, bien inconnu aujourd’hui, a assuré deux fois, en 1969 et en 1974, cette fonction par intérim.

Gérard Larcher, actuel président du Sénat, et potentiel président par intérim : il est, théoriquement, le deuxième homme de France. Théoriquement.

Pendant longtemps, les sénateurs ont été élus pour 9 ans, le Sénat étant renouvelé par tiers. Autant dire que ça faisait de longs mandats, et une majorité très stable. À vrai dire, le Sénat n’a été « de gauche » que pendant trois ans ; encore cette gauche n’était-elle que le PS, autant dire la droite…

Par ailleurs, jusqu’en 2003, il fallait avoir 35 ans pour être sénateur. L’âge est ensuite passé à 30 ans, et 24 depuis 2011. Pour comparaison, il suffisait jusqu’en 2011 d’avoir 23 ans pour être président de la République, et 18 ans aujourd’hui. On le voit donc, depuis les origines, l’idée reste la même : la chambre haute doit être plus âgée, et conservatrice. Le Sénat n’est donc pas là pour représenter les « collectivités territoriales », il est là pour représenter des vieux, avec une carrière politique déjà établie, et, souvent, des notables de province. Bref, une chambre conçue par la droite, pour la droite.

Depuis 1795, les noms ont changé, les modes de désignation et les pouvoirs aussi… Mais l’idée reste donc la même. Certes, aujourd’hui, le Sénat ne peut plus réellement faire d’obstruction. Il peut par contre servir à placer dans la loi des mesures impopulaires : ceux qui les auront conçues n’auront pas à en répondre devant les électeurs. C’est pour ça que, bien souvent, le Sénat continue à servir à enterrer ou repousser des projets dont les élus ne veulent pas. Même s’il ne peut pas les interdire totalement, il les repousse, ou les fait oublier.

Faut-il supprimer le Sénat ?

La question est effectivement régulièrement posée. Nos sénateurs coûtent cher, et sont conçus pour défendre les intérêts des conservateurs. Donc oui, la réponse est évidente, il faut le détruire : ce n’est pas un contre-pouvoir démocratique, contrairement à ce qu’essaient de faire croire les premiers intéressés, les sénateurs, régulièrement obligés de justifier leur existence… et leur coût.

Mais, à vrai dire, critiquer le Sénat revient à enfoncer des portes ouvertes : même Lionel Jospin a pu parler d’aberration démocratique à son égard. Pire, même Alain Duhamel, chien de garde médiatique bien connu, l’a qualifié de « machine à empêcher la gauche de gagner ». C’est dire si la critique est facile. Le supprimer, beaucoup en parlent, donc : les actes suivent rarement. Après tout, le Sénat peut permettre une belle fin de carrière en cas d’échec électoral, des amis y sont souvent élus… Et les sénateurs sont les premiers à protester contre cette destruction.

On pourrait ajouter que De Gaulle, ulcéré par l’obstruction du Sénat à son égard, tenta de le rendre inoffensif : sa réforme faisait partie des points soumis à un referendum, en 1969. Comme souvent, cependant, ce vote avait comme but premier d’approuver (ou, ici, désapprouver) le pouvoir, aussi la question de la suppression du Sénat n’a-t-elle jamais été réellement posée.

Aujourd’hui encore, le Sénat trouve une utilité de façade : la loi travail en apporte une illustration flagrante. Projet néo-libéral porté par la « pseudo-gauche », il est renforcé par la droite au Sénat, permettant ensuite au gouvernement de passer pour modéré et raisonnable. La technique est ancienne et rappelle celle de l’alternance.

Finalement le Sénat est un peu ce gros défaut bien visible que l’on garde comme paratonnerre : il permet d’avoir une cible facile, pour ne pas dénoncer le reste de la machine. Car le système est-il encore démocratique lorsque les députés eux-mêmes se plaignent de « pressions » de ceux qui les ont… élus (comme Michèle Delaunay récemment sur Twitter, ou encore Manuel Valls, saluant la « résistance » des députés face aux « pressions civiles ») ? Peut-on encore voir l’Assemblée Nationale comme une représentante du peuple lorsque les députés sont menacés, parfois physiquement, en tout cas financièrement, de représailles de la part de leur parti s’ils votent « mal » ?

Le Sénat est sans conteste une mauvaise chose, mais il n’est pas le problème : il est avant tout le symptôme de la manière dont notre Cinquième République, héritée des précédentes, a avant tout été conçue par, et pour, les intérêts des élites bien décidées à conserver leurs avantages face à la « pression populaire » contre laquelle il faudrait un contrepoids. Ceux qui attendent la naissance de la VI^e République seraient bien inspirés de ne pas faire les mêmes erreurs que les précédentes…

Pour aller plus loin

• Le site officiel du Sénat contient une partie historique relativement complète. Inutile d’y chercher une critique de l’institution, le texte est bien entendu là pour en justifier l’existence ; mais c’est toujours une bonne entrée en matière.
• Sur l’histoire politique de la France, les tomes 3 et 4 de L’Histoire de la France politique publiée chez Seuil, dirigés par Serge Berstein et Michel Winock, reviennent sur cette période (L’invention de la démocratie, 2002 ; et La République recommencée, 2004 mis à jour en 2008 et 2012)
• Pour la naissance et la vie de la Troisième République, la bible reste La vie politique sous la Troisième République, de Jean-Marie Mayeur, chez Seuil, 1984.
• Enfin, les curieux désireux d’en savoir plus sur le Directoire devront se satisfaire de livres assez vieux : l’historiographie est peu renouvelée sur cette période. Le tome 3 de la Nouvelle histoire de la France contemporaine, par Denis Woronoff, La République bourgeoise (1972) en dresse un bon récit. À également été réédité récemment le très ancien mais toujours excellent ouvrage de George Lefèbvre, Le Directoire dans une édition groupée avec Les Thermidoriens.